На прошедшем в Риге (21-22 мая) саммите Европейского Союза «Восточное партнерство» политика добрососедства и расширения ЕС фактически была приостановлена. В определенной мере это результат российской войны с Украиной – страной, играющей ключевую роль в программе Восточного партнерства ЕС. Но и вне зависимости от этой войны – и даже еще до ее начала – программа партнерства уже разваливалась или давала сбои в той или иной степени во всех шести странах-партнерах.
Соединенные Штаты со своим доминирующим интересом, заключающимся в защите европейских союзников, тем не менее, кажутся в значительной степени устранившимися из дел Восточной Европы в стратегическом смысле. Вполне естественно, США полагаются здесь на лидерство ЕС. Но такая логика не должна подразумевать изменение приоритетов и стратегическое отмежевание, в особенности, когда собственное лидерство ЕС в этом регионе дает осечки на институциональном уровне.
Авторы концепции «Партнерства», несмотря на всю их преданность идее (которой уже ощутимо не хватает после смены состава Европейской Комиссии и выхода из работы над политикой ее шведских и польских отцов-основателей), недостаточно проанализировали характеристики и интересы каждой страны-партнера на востоке Европы.
Только что заявленная пауза способствует тщательному переосмыслению политики Партнерства, но необходимо сделать так, чтобы эта пауза оставалась лишь временной. Это требует больше, чем просто «не сбиваться с пути» в деле «Восточного партнерства» в новой ситуации (Карл Бильдт, Project Syndicate, 20 мая). С учетом того, что «Восточное партнерство», по сути, является набором предложений ЕС странам-партнерам, такие предложения следует вычленить из существующего пакета для шести стран и адаптировать к каждой стране в отдельности.
Кроме того, институты ЕС и (как минимум) влиятельные национальные правительства должны пересмотреть ряд определений в отношении того, из чего состоит «успех» страны. Исходя из узко сформулированных критериев политической демократии, Беларусь и Азербайджан часто неверно характеризовали, как «проблемные страны» «Восточного партнерства». Вместе с тем, Беларусь и Азербайджан являются наиболее успешными из всех шести стран-партнеров ЕС – если во внимание принимать весь набор критериев государственного строительства и социально-экономических критериев (см. ниже). Их успех сделал возможным институт сильной президентской власти, как было и в Грузии до 2012 года (что также подтверждает привлечение Украиной проявивших себя грузинских реформаторов). Напротив, Молдова, о которой говорят, как об «истории успеха» «Восточного партнерства» в 2012-14 годах, превратилась в результате коалиционного парламентского управления (которое можно сравнить с Украиной 2005-2013 годов при смешанном политическом режиме) в одно из наименее эффективных государств.
Брюссель – наряду с Вашингтоном – давно подвергал Беларусь остракизму и санкциям. Спустя более чем десятилетие санкций, как это ни парадоксально, в санкционных списках Брюсселя и Вашингтона находится больше белорусских чиновников, чем там оказалось российских после войны против Украины. В одном только ЕС в черные списки внесены более 200 белорусских чиновников и около 20 белорусских предприятий. Трое заключенных в Беларуси считаются политзаключенными и являются поводом для установления санкций. ЕС не распространяет на Беларусь большинство преимуществ программы «Восточное партнерство».
ЕС начал пересматривать свою политику остракизма еще до рижского саммита, в основном благодаря усилиям прибалтийских соседей Беларуси – Литвы и Латвии. США также начинают медленное движение в этом направлении. Балтийские столицы, однако, раньше других поняли, что десять лет изоляции и санкций в отношении Беларуси достигли следующего результата: a) не смогли «способствовать продвижению демократических изменений» в стране, b) были основаны на недооценке социально-политической базы правительства президента Лукашенко и консолидации новой элиты, приверженной государственному суверенитету , c) привели к «изоляции» не Беларуси, а Запада и Беларуси друг от друга – на уровне стран, элит и обществ, d) уменьшили способность Беларуси сохранять суверенитет в отношениях с Россией, практически полностью игнорируя все усилия, которые Беларусь делала в этом направлении, а также e) не принимали во внимание ключевую роль, которую играет Беларусь в Центральной Европе – она способна либо де-факто оставаться нейтральным буферным государством, защищающим НАТО и Украину, или же превратиться в наступательный форпост новой России Владимира Путина.
И, тем не менее, любой пересмотр западной политики будет пытаться избежать выставления себя в свете составления конкуренции России. Взятая ЕС «пауза для размышления» (см. выше) может наконец привести к отказу от не оправдавших себя политик и к фокусированию на вопросах практического сотрудничества с Беларусью. Это может оказаться очень полезно для Беларуси и для отношений этой страны с ЕС. В Беларуси сейчас есть для этого все предпосылки.
Политически и социально Беларусь является наиболее стабильной из всех стран «Восточного партнерства». В сравнении с Молдовой или Грузией, не говоря уже об Украине (до и после Майдана) – и даже в сравнении с Россией – Беларусь выглядит оазисом стабильности. Это единственный восточный партнер ЕС, который полностью контролирует свою территорию и свои границы (Армения оккупирует часть территории Азербайджана и постоянно вовлечена там в мелкие стычки).
Беларусь является страной, где все это время сохраняется неформальный социальный договор между властью и народом. Согласно Индексам человеческого и социального развития ООН за последние годы, Беларусь возглавляет страны «Восточного партнерства» в том, что касается роста ВВП, экономической и социальной стабильности, низкого уровня преступности и коррупции, отсутствия насилия и терроризма. В стране нет известных «олигархов» и подозрительной деятельности элит. Дети представителей элит, как правило, строят обычные профессиональные карьеры. Благодаря поставкам дешевой российской энергии белорусской государственной промышленности, Беларусь позиционирует себя в качестве социально-ориентированного государства. Опросы общественного мнения показывают более высокий уровень удовлетворенности граждан Беларуси жизнью в сравнении с гражданами других восточных партнеров ЕС (EU Neighborhood Barometer, 2012–2014).
Часть 2
Членство в возглавляемом Россией Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) в известной мере служит Беларуси формой политического страхования в отношениях с Россией. Оно также обеспечивает стабильные поставки российской нефти и природного газа по сниженным ценам, антикризисные займы и займы на валютную стабилизацию, (теоретически) свободный доступ белорусской продукции на российские рынки сопоставимого качества и возможности для Беларуси поддерживать прямые экономические связи с российскими регионами.
Эти особые экономические отношения являются двусторонними, были созданы задолго до образования ЕАЭС и продолжают существовать, фактически, вне многосторонней стурктуры этой организации. Вместе с тем, многосторонние торговые соглашения, подписанные в рамках ЕАЭС, затрудняют для России наложение на Беларусь дискриминационных ограничений, исходя из политических или торговых соображений. С другой стороны, если бы Беларусь осталась за пределами такого многостороннего формата, это могло бы привести к ответу России в двусторонних отношениях стран – ответу экономическому или даже политическому.
С другой стороны, присоединилась Беларусь к возглавляемой Россией организации в силу экономических преимуществ, а не по принуждению. Кроме того, западный остракизм Беларуси и удерживание финансовой помощи сделало для Минска просто невозможным невступление в ЕАЭС. В этом смысле ситуация в Беларуси радикально отличается от положения в Молдове, Грузии или Украине. Возможное сближение с Западом, которого теперь нельзя исключать, не окажет влияния на интересы Беларуси и на ее желание участвовать в ЕАЭС. Вместе с тем Минск тщательно регулирует такое сближение с Западом, стремясь сохранить стабильные отношения с Россией. Согласно заявлению министра иностранных дел Беларуси Владимира Макея, недавно сделанному в Москве, белорусское правительство будет противостоять любым попыткам превратить программу «Восточного партнерства» ЕС в антироссийскую инициативу (БелаПАН, 8 Июня).
В рамках евразийского формата, однако, Беларусь поддерживает свои национальные интересы в части государственного суверенитета и открытой торговли со странами, не являющимися членами ЕАЭС. Позиция Минска по этим вопросам отличается от позиции Москвы. Беларусь противостоит введению единой валюты ЕАЭС. Кроме того, Беларусь продолжает торговлю с Молдовой, Грузией и Украиной (и старается увеличить объем торговых отношений), несмотря на российские ограничения на торговлю с этими странами, наложенные в последние годы. В ЕАЭС Беларусь разделяет такую позицию с Казахстаном.
В перспективе способность России привычным образом поддерживать особые экономические отношения с Беларусью выглядит сомнительной. Наложенные на Россию западные санкции и падение цен на нефть – два фактора, продолжительность действия которых невозможно предсказать – затрудняют для России предоставлении Беларуси займов и обеспечение преференций на российском рынке. С прошлого года Москва и Минск прибегают к традиционным методам конкурентной девальвации своих валют, пытаясь обеспечить своим производителям максимум преимуществ за счет другой стороны. Однако, вне зависимости от этих временных факторов (см. выше), членство России во Всемирной Торговой Организации (ВТО) должно, в определенный момент, увеличить международную конкурентоспособность российского рынка, затрудняя условия конкуренции для белорусских продуктов – за исключением расширений режима преференций в рамках ЕАЭС.
Несмотря на то, что Беларусь в экономическом смысле полагается на Россию, Минск четко дистанцировался от московской позиции в отношении конфликтов в Восточной Европе. По этим и иным вопросам президент Беларуси Александр Лукашенко в течение многих лет сохраняет неизменную «принципиальную» позицию. После российско-грузинской войны 2008 года президент Лукашенко успешно противостоял требованиям Москвы «признать» Абхазию и Южную Осетию. Белорусское правительство открыло рынок для молдавских вин и сельскохозяйственной продукции после того, как Россия закрыла свой рынок с целью дестабилизировать Молдову.
Лукашенко и белорусское правительство изначально рассматривали установившуюся в Украине после событий Майдана власть, как легитимную – в отличие от России, которая отвергла легитимность украинских лидеров еще в 2014 году, и продолжает сомневаться в ней по сей день. Лукашенко посетил церемонию инаугурации президента Петра Порошенко в Киеве (в мае 2014 года) и проявил себя абсолютно восприимчивым к запросам США о продолжении торговли с Украиной, несмотря на установленные Россией торговые ограничения. После введения западных санкций в отношении России (в результате непрекращающейся войны), Беларусь отказалась присоединиться к ответным российским санкциям. Президент Лукашенко не только отказался отправиться 9 мая в Москву на празднование годовщины окончания Второй мировой войны – он принял в Минске американский военный оркестр и сделал ряд приветственных комментариев, подчеркивая символизм данного события.
Лукашенко многократно высказывался в пользу территориальной целостности Украины. В 2014 году он публично и неоднократно критиковал Киев за отдачу Крымского полуострова без сопротивления. Вместе с тем, Лукашенко признал, что Киев уступил Крым де-факто. Официальная позиция Минска по этому вопросу сводится к нюансам. Минск не признает российскую аннексию Крыма, но, тем не менее, не присоединяется к осуждению «нелегальной аннексии» в Генеральной Ассамблее ООН, а также в рамках декларации саммита «Восточного партнерства» в Риге (BNS, 20-22 мая).
Часть 3
Президент Александр Лукашенко практикует политику благожелательного нейтралитета в отношении Украины в ее продолжающейся войне с Россией. Белорусская дипломатия и торговая политика страны склоняется в пользу Украины в максимально возможной степени, не вызывая при этом антагонизма со стороны России. Украина благодарна, западная дипломатия высоко ценит такие шаги, а Россия также не раздражена действиями Лукашенко. Беларусь играет роль приемлемого для всех сторон хозяина международных переговоров, нацеленных на разрядку российско-украинского конфликта. В рамках «Минского процесса» в столице Беларуси собираются лидеры и дипломаты из России и Западной Европы.
Недавно параллельно был также запущен процесс под названием «Минские диалоги». Он нацелен на создание платформы для обсуждения с участниками из Европы, США и России роли Беларуси в современной международной системе и выборов, которые она делает на пути национального развития.
В Беларуси нет государственной идеологии. Почти на два десятилетия идеологизированная западная дипломатия заморозила отношения с этой страной. Сегодня на Западе отчетливо понимают совершенную ошибку и уже сделаны некоторые шаги к исправлению ситуации. Тень России, сгустившаяся над Восточной Европой, помогает растапливать лед в отношениях Запада и Беларуси.
В последние годы Беларуси становится все тяжелее сохранять свой де-факто нейтралитет в условиях западного остракизма. Употребляемый на Западе термин «изоляция» был в отношении Беларуси неверным. Фактически принятые меры толкали Беларусь ко все большей экономической зависимости от России, которая – в свою очередь – требовала более тесных военных связей. Тем не менее, несмотря на формальные союзнические отношения с Россией, Беларусь фактически сохраняет нейтралитет – пока в принципе имеет возможность делать выбор. Президент Лукашенко демонстрирует это, выбрав политику «позитивного нейтралитета» («нейтралитета плюс») в отношениях с Украиной в условиях российско-украинской войны.
Территория Беларуси защищает Латвию и Литву с юга, Польшу с востока и Украину с северо-запада – фактически прикрывая украинские тылы с этого направления. Поддержание белорусского нейтралитета – в интересах самой Беларуси, ее соседей и западных союзников ее соседей. Россия, вероятно, продолжит попытки подрыва такого нейтралитета, используя экономическую зависимость Минска.
В этой связи Европейский Союз может помочь Беларуси сохранить право стратегического выбора. Имеющиеся в распоряжении ЕС инструменты «мягкой силы», включая финансируемые ЕС проекты модернизации и инвестиции, вполне могли, и до сих пор еще могут, компенсировать способность России выкручивать Беларуси руки в экономическом плане. Но Брюссель и Вашингтон «отдали» эту страну Москве, усугубив свои действия экономическими санкциями в отношении Беларуси и персональными санкциями в отношении множества белорусских чиновников (т.е. именно того класса, которому нужна поддержка для консолидации государственного суверенитета). Комбинированные санкции должны были способствовать продвижению в Беларуси прав человека и демократии, а также подтачивать положение правительства страны.
Фактически, снятие санкций стало зависеть от освобождения заключенных, приговоренных в 2011 году по результатам имевших место после выборов беспорядков. Более чем из 20 заключенных трое все еще находятся в тюрьме. У них есть право на президентское помилование (как у большинства уже освобожденных) – если они его попросят. Правительство может, действуя в национальных интересах, выйти из сложившегося тупика, в ближайшем будущем освободив их в одностороннем порядке. ЕС и США настаивают на том, что освобождение заключенных является «абсолютно необходимым условием» для снятия санкций ЕС и разблокирования отношений в целом.
Европейская Комиссия, действующая в нынешнем составе с ноября 2014 года, не отвечает непосредственно за имевшую место на протяжении десятилетий политику санкций, но, с другой стороны, она не свободна от наложенных такой политикой ограничений. Новая Комиссия собирается провести тщательный анализ политики «Восточного партнерства» и отношений ЕС с каждой из стран-партнеров. Как минимум, некоторые европейские деятели предлагают сегодня более взвешенную и креативную политику, которая помогла бы консолидировать белорусский суверенитет, возможности государства и усилить экономическую устойчивость в отношениях с Россией (Cer.org, 10 апреля).
С точки зрения Минска, пересмотр Брюсселем действующей политики должен выявить общие интересы и способствовать их достижению вне зависимости от планов ЕС по «продвижению демократии». Призрак российского геополитического реваншизма бросает тень на такие обсуждения, хотя в этом редко публично признается Минск и даже Брюссель. Белорусское правительство надеется на более тесные связи с ЕС с тем, чтобы уменьшить экономическую зависимость своей страны от России. ЕС, несомненно, будет доволен тем, что Минск подходит к такому сближению с осторожностью, чтобы избежать рисков российского экономического ответа или создания впечатления борьбы Запада и России за Беларусь.
Минск надеется на то, что пересмотр европейской политики выльется в составление «дорожной карты» нормализации отношений между ЕС и Беларусью – в двустороннем порядке, а также в рамках «Восточного партнерства» ЕС. Чтобы быть эффективными, секторальные программы должны быть основаны на совместных вложениях ЕС и Беларуси. Таким образом, принцип «совместной собственности», определяющий программы сотрудничества ЕС с большинством стран-партнеров, также будет работать в Беларуси, заменив нынешний ультимативный подход в отношениях Брюсселя с Минском.
Вместе с тем, Брюсселю давно пора применять в отношении Беларуси принцип, согласно которому лучшая модель управления поощряется большей поддержкой со стороны ЕС. До сих пор Европейский Союз не спешил оказывать такую поддержку, ставя ее в жесткую зависимость от узко сформулированных критериев демократизации. Однако для Брюсселя было бы разумно принимать во внимание Индексы человеческого и социального развития ООН. По этим критериям Беларусь является уверенным лидером среди всех стран программы «Восточного партнерства».
Часть 4
Чтобы помочь сократить экономическую зависимость Беларуси от России и установить отношения с широкими слоями белорусского общества у Европейского Союза есть широкий набор неполитических инструментов. Например, ЕС может: работать с системой финансовых услуг Euroclear с тем, чтобы способствовать рефинансированию выпущенных Беларусью государственных облигаций на сумму в 1 миллиард долларов США; согласиться с предложением Минска в отношении гармонизации цифровых рынков ЕС и Беларуси; изучить возможности кредитования и инвестирования для Европейского банка реконструкции и развития и Европейского инвестиционного банка; продвигать партнерство между ЕС и Беларусью относительно трудовой миграционной политики, облегчая получение виз ЕС белорусскими гражданами. Важный шаг был сделан 15 мая, когда Беларусь присоединилась к Европейскому пространству высшего образования (Болонский процесс).
Политика США в отношении Беларуси еще никогда не была включена в стратегическую систему, относящуюся к Восточной Европе или непосредственным соседям НАТО. В конечно счете, политику США в этой связи просто заменили санкции наряду с тем, что называлось «продвижением демократии». Такой подход был основан на неверном (как становится очевидным сегодня) понимании внутри- и внешнеполитических факторов в связи с Беларусью.
Однако, в 2011 году Вашингтон обратился к президенту Александру Лукашенко за поддержкой при создании Северной распределительной сети (NDN), которая помогала бы войскам США и НАТО перемещать вооружение и снабжение в Афганистан, и получил такую поддержку. Белорусское правительство работало с США и некоторыми странами НАТО с тем, чтобы организовать такой маршрут с использованием белорусской железной дороги. Военные грузы доставляли по морю в Литву, а затем везли через Беларусь. Вывозили оборудование из Афганистана (включая «летальное» оружие) в обратном порядке – через Беларусь в Литву, а затем в Западную Европу или США. Вашингтон и Минск осуществили эту масштабную операцию в условиях строгой секретности, избегая политических последствий в США или России. Публично Минск никогда заявлял о своей роли в этой операции, которая, судя по всему, продолжалась в течение всего 2014 года. С другой стороны, какой бы ни была продолжительность проекта Северной распределительной сети, она по определению представляет для США лишь временный интерес.
Реализация в Беларуси Программы совместного уменьшения угрозы Нанна – Лугара наряду с безопасным хранением там партии обогащенного урана также определены в качестве целей США. Белорусское правительство активно сотрудничало с США в рамках данных инициатив. Но все это узко определенные специфические задачи, не связанные с концепцией региональной политики, которая у Вашингтона до сих пор отсутствует.
США и НАТО упустили шанс развить предложение Минска в отношении организации в Беларуси совместного центра обучения борьбы с химическим воздействием и радиацией и другие хорошие возможности придать вес программе партнерства НАТО-Беларусь. Вместо этого с 2011 года альянс еще заметнее заморозил отношения с Беларусью по политическим причинам. Эта упущенная возможность может вновь представиться еще очень нескоро. Война России против Украины и общая российская воинственность не способствуют новым инициативам в отношениях между НАТО и Беларусью – какими бы мирными они ни были. Обеим сторонам пришлось бы волноваться о непреднамеренном провоцировании России.
Тем не менее, открытая антизападная позиция России и ее региональный экспансионизм заставили Вашингтон и Минск начать новый дипломатический диалог. Сколь бы запоздалым и медленным он ни был (а сейчас его явно опережают происходящие в регионе события), такой диалог подтверждает, что остракизм в отношении Беларуси больше не является вариантом действий для США. Диалог, в основном, ведется на рабочем дипломатическом уровне (заместитель помощника государственного секретаря и министерские руководители, соответственно), а его цели на данном этапе достаточно скромны. Не достигнута не только «нормализация» отношений – еще даже не восстановлены полноценные дипломатические отношения. Диалог продвигается небольшими шагами, но со временем количество тут может перейти в качество.
Впрочем, более важной, чем предпринимаемые незначительные шаги, является возможность Вашингтона и Минска поделиться своими стратегическими оценками и восприятием угроз, исходящих от России на востоке Европы. Намекая на это, Лукашенко недавно произнес: «Я больше не последний диктатор Европы. Есть диктаторы немного хуже, чем я, не так ли?» (Bloomberg, 2 апреля).
В сентябре 2014 года в Нью-Йорке состоялся первый в истории инвестиционный форум Беларуси и США, который посетил тогдашний премьер-министр Беларуси Михаил Мясникович. Вашингтон и Минск обсуждают возможное увеличение численности персоналов посольств (которые сейчас возглавляют поверенные в делах) в двух столицах. В мае 2015 года в Вашингтоне американские и белорусские дипломаты провели первый раунд диалога по правам человека с целью перейти от «громких» взаимных обвинений к тихому и откровенному обсуждению проблем. Когда 10 июня, как и ожидалось, Белый Дом продлил действие санкций против президента Лукашенко и девяти других белорусов еще на один год, Минск ответил в примирительной манере. Указав на «недавнее потепление в белорусско-американских отношениях», Министерство иностранных дел отметило, что «было бы неразумно ожидать, что все противоречия могут быть сняты в одночасье» и выразило надежду, что «Беларусь и США сфокусируются на объединяющих аспектах, а не на различиях» (БелаПАН, 11 июня).
С точки зрения Минска все это должно привести к поддержке государственности и независимости Беларуси. Синергия с США и Европейским Союзом необходима для укрепления стабильности и благополучия, является необходимым фундаментом любых успешных реформ в данном регионе (взгляд на вещи, под которым, несомненно, подписались бы Украина и Молдова). Существуют богатые перспективы для программ сотрудничества между белорусскими правительственными учреждениями, местными самоуправлениями, коммерческими палатами, профессиональными организациями и университетами и их американскими и европейскими партнерами. Беларусь пострадала от провинциально-культурной изоляции от Запада больше, чем любая другая страна на востоке Европы. Это причиняет долгосрочный вред государству – больший, чем любая политическая изоляция отдельных лидеров. В краткосрочной перспективе, однако, оба типа изоляции уменьшают способность Беларуси справляться с новыми вызовами со стороны России.