17 марта, 2015

Украина в Европе без лидера: реалистичная оценка

Reuters/Scanpix
(L to R) France's President Francois Hollande, Russia's President Vladimir Putin, Italy's Prime Minister Matteo Renzi, Ukraine's President Petro Poroshenko and German Chancellor Angela Merkel sit during a meeting on the sidelines of a Europe-Asia summit (ASEM) in Milan October 17, 2014.
(L to R) France's President Francois Hollande, Russia's President Vladimir Putin, Italy's Prime Minister Matteo Renzi, Ukraine's President Petro Poroshenko and German Chancellor Angela Merkel sit during a meeting on the sidelines of a Europe-Asia summit (ASEM) in Milan October 17, 2014.

Война России против Украины обнажила углубляющиеся трещины в осознании Европы себя как стержня западного мира и в ее позиции лицом к лицу с открыто враждебной Россией. Процессы распада в Европе наблюдались уже до этой войны, и это касалось всех уровней европейской внешней политики (причем, иногда с долгосрочным эффектом). Успех действий России в Украине – что отражено в «мирном соглашении» Минск-2 – основан на растущей несогласованности Европы. Строго говоря, Москва и Берлин разработали Минск-2 ценой больших потерь для Украины. В то же время институты Евросоюза выглядели парализованными. И этой неработоспособной Европе аппарат Барака Обамы навязал свою долю ответственности за решение проблем в связи с военными действиями России в Украине.

Как теперь ясно на примере Украины, политика США невольно способствовала стратегическому регрессу Европы. Соединенные Штаты то и дело переходили от сотрудничества неверной направленности с Европой (например, мобилизации для затяжных экспедиционных военных действий) к частичному отказу от сотрудничества по вопросам европейской политики безопасности (вывод обычных сил сдерживания, неудавшаяся «перезагрузка» отношений с Россией) и наоборот. Все это резко сократило способность США устанавливать или влиять на политику Европы в области иностранных дел и обороны и непроизвольно сняло ограничения США с процессов распада и отдаления в самой Европе. В то же время военные действия России против Украины наглядно выявили эти процессы.
Однако цели Кремля не ограничиваются Украиной. Он стремится к согласию и даже к поддержке Европы, чтобы создать российскую сферу влияния на восточных рубежах Европы, в качестве части всеобъемлющего европейского соглашения. Порядок, действовавший после 1991 года, меняется на 180 градусов, а новый порядок должен предоставить России право участвовать «на равных» в принятии решений по всем вопросам европейской безопасности и экономики. Сделка между Россией и Европой за счет Украины (если она вырастет из российско-германского соглашения Минск-2) обозначила бы начало вышеописанных процессов. Это позволило бы ремилитаризованной России угрожать разоружающейся Европе, позволило бы ей участвовать в разработке различных сфер европейской политики с целью их срыва, позволило бы разрушать связи между самими европейцами и отделить Европу от Соединенных Штатов.
Россия рассматривает Украину как потенциальную лабораторию для новой модели европейской безопасности. С этой точки зрения, Россия и Германия (желательно с какой-либо еще европейской фигурой «на буксире») могли бы вместе управлять вопросами безопасности на востоке Европы в обход или с упреждением единой политики Европейского Союза или НАТО. «Нормандская четверка», которая занимается урегулированием «украинского конфликта» (Россия, Германия, Франция, Украина), является важным инструментом в этом эксперименте.
Данный формат как таковой направлен против европейских и евроатлантических институтов. Вместо них он выводит на сцену западноевропейскую подгруппу (Германия и Франция), наделяя Россию полномочиями для принятия решений, которых у России нет в таких существующих институтах, как, например, ЕС и НАТО.
«Нормандский» формат мог сформироваться только в условиях лидерского вакуума в Европе в настоящий момент. Посредством вышеупомянутой группы Россия использует этот вакуум в своих интересах. В то же время Германия использует этот формат как вестибюль, из которого можно ввести Россию в процесс принятия решений в Европе – своего рода видение «остполитик».
Россия и Германия задают тон в «Нормандском» квартете, Франция выглядит удовлетворенной положением второй скрипки после Германии, а Украина является пленницей консенсуса, разработанного тремя сторонами на выгодных для России условиях. Последовательные встречи «Нормандской четверки» продемонстрировали, как этот механизм работает на уровне руководителей стран и правительств, а также министерств. Москва и Берлин выдвигают общее предложение, Париж играет совещательную роль и соглашается, они представляют свое предложение Киеву (поставленному перед свершившимся фактом), и предложение публично одобряется «Нормандской четверкой». Затем результат представляется для утверждения ЕС, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) или Совету Безопасности ООН. Их формальное одобрение требуется для легализации решений постфактум.
К настоящему моменту результаты (в хронологическом порядке) таковы: односторонние соглашения о прекращении огня со стороны Украины; легитимация Донецкой и Луганской «народных республик» посредством соглашения Контактной группы и Минского соглашения (что, в свою очередь, узаконивает фактическое разделение востока Украины); поправки к конституции, затребованные от Украины в качестве условия реализации Россией «мирного соглашения» Минск-2; пассивное признание захвата Дебальцево Россией; отклонение предложения Киева о замене неэффективной миссии ОБСЕ миссией ЕС или ООН.
Однако, помимо урегулирования конфликта и обсуждения условий мирного соглашения «Нормандская четверка» опережает политику содружества ЕС и политику открытых дверей НАТО. Именно в «Нормандском форуме» Россия, Германия и Франция убедили Украину включить Россию в повторные переговоры по соглашению о свободной торговле между ЕС и Украиной. Эта уступка стала элементом пакета Минского мирного соглашения. И несмотря на выбор народа Украины, единая позиция России, Германии и Франции состоит в том, что Украина должна отказаться от своей цели войти в НАТО и восстановить статус «неприсоединения» в качестве части европейского соглашения с Россией. Помимо Украины, такие ограничения создают вызывающий беспокойство прецедент для Грузии и Молдовы — в той части, которая касается выбора их собственного народа.
Часть вторая
Большая часть «старой» Европы в виде членов Организации североатлантического договора (НАТО) и Европейского Союза до 1999 года не осознает весь масштаб последствий военных действий России в Украине (если опустить тот факт, что это война). Вместо этого данная группа рассматривает эту войну как внутренний конфликт, который можно ограничить пределами Украины и решить его в пользу России за счет Украины, после чего европейско-российские отношения нормализуются без негативных последствий для Европы или евроатлантических отношений. С другой стороны, большая часть «новой» Европы (страны Центральной и Восточной Европы) рассматривает военные действия России в Украине как начальный этап стратегии по отмене статуса-кво, установившегося после 1991 года, как в Европе в целом, так и за ее пределами.
Однако «старая» и «новая» группы уже не однородны. Северные страны располагаются по обе стороны все более изменчивой границы между «новым» и «старым» взглядом на Украину. Великобритания, наконец, движется в направлении «новых» европейцев, ориентирующихся в своей позиции по поводу Украины на Соединенные Штаты. В основном дебаты в Европе посвящены дальнейшим действиям по поводу санкций в отношении России, срок которых скоро истечет.
Девятого марта в Белом доме в Вашингтоне Президент Европейского совета (бывший премьер-министр Польши) Дональд Туск отметил: «Наши враги используют против нас пропаганду, нарушают суверенитет наших соседей, они хотят ослабить политическую сплоченность западного мира. Сегодня мы абсолютно ясно видим, что они пытаются разделить нас внутри самой Европы и отделить Европу от Америки» (EuroNews, 9 марта). Впрочем, Туск является представителем одного из двух соревнующихся политических курсов в Брюсселе. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Федерика Могерини (бывший министр иностранных дел Италии) представляет в этой расколотой организации пророссийский курс. Нынешний премьер-министр Италии Маттео Ренци (который является политическим покровителем Могерини) во время своего визита в Киев и Москву 4-5 марта предложил «федерализацию» Украины для удовлетворения интересов «пророссийских регионов» (Corriere della Sera, 5 марта).
Пассивность ЕС и отстраненность НАТО являются параллельными реакциями на войну России против Украины. Возможно, их параллелизм в некоторой мере присутствовал всегда, учитывая тот факт, что набор членов двух организаций частично совпадает. Некоторые из их стран-участников всегда ставили свои двусторонние отношения с Россией выше общих стратегических обстоятельств. Однако, помимо этого общего фактора задействованы еще и отдельные аспекты, которые соответственно формируют позиции ЕС и НАТО условиях данного кризиса.
Отстраненность НАТО в данном случае кажется в основном предсказуемой. Организация больше десяти лет игнорирует требования своих восточных соседей по безопасности, даже в случаях, когда это во многом совпадают с собственными требованиями НАТО. В то время как альянс самоустранился от урегулирования конфликтов на соседнем постсоветском пространстве, Россия пользовалась полной свободой действий в развязывании, «замораживании» и даже «разрешении» конфликтов на собственных условиях. Кажется, Кремль далеко продвинулся на пути к повторению этого представления — уже на более высоком уровне сложности и на более крупной сцене на востоке Украины.
Тем не менее, именно в Украине Особое партнерство Украины и НАТО преуспело после 1995 года и к 2005 году привело Украину к потенциальному началу пути к членству. В этот период НАТО и США регулярно проводили в Украине множество учений пехоты, воздушных и военно-морских сил. Однако после 2005 года сторонам не удалось развить эти достижения. Со стороны НАТО в настоящий момент такие отношения кажутся почти утопическими. Президент, правительство и парламентское большинство Украины стремятся возобновить близкое сотрудничество с НАТО, но разногласия внутри Организации североатлантического договора (отражающие разногласия внутри ЕС) и региональный дисбаланс сил ограничивают решения НАТО по данному вопросу.
Да, полная беспомощность ЕС по вопросу Украины, наблюдаемая с 2014 года, не была предсказуемой. ЕС официально следовал договорным путем курсу политической и экономической ассоциации с Украиной. Президент и правительство Украины предложили включить Россию в этот процесс в качестве третьей стороны, но затем были свергнуты киевским Майданом. Европейская Комиссия взяла курс на политику ассоциации, в целом приемлемую для стран Западной Европы, но без политических или финансовых обязательств с их стороны. ЕС и Украина подписали политическую и экономическую части соглашения об ассоциации в марте и июне 2014 года соответственно. Однако срок действия полномочий этого состава Комиссии истек в октябре 2014 года, ее сменила Комиссия с заметно менее стратегическим образом мышления, Берлин фактически взял в свои руки управление процессом ассоциации Украины и ЕС, а Россия вынудила Украину к «мирным соглашениям» Минск-1 и Минск-2.
Каждое Минское соглашение совпадало с изменением формата процесса ассоциации Украины и ЕС, превращая его из двустороннего процесса в трехсторонний процесс ЕС, Украины и России. В обоих случаях основным посредником была Германия. Первая модификация предполагала трехстороннее рамочное соглашение для разъяснительной и консультационной работы с Россией (изначально предполагавшейся на уровне специалистов с последующим развитием до уровня министерств) по вопросам соглашения о свободной торговле между ЕС и Украиной.
Изменения, сопутствующие договору Минск-2, идут дальше, предоставляя России право голоса в том, что изначально было предметом переговоров между ЕС и Украины. Декларация «Нормандской четверки» от 12 февраля (дополнение к соглашению Минск-2) предполагает «трехсторонние переговоры между ЕС, Украиной и Россией с целью разработки практических решений по вопросам, представляющим интерес для России» (EurActiv, 12 и 13 февраля). Таким образом, трехсторонний характер процесса от разъяснений распространился бы на переговоры (т. е. на переговоры по поводу уже подписанных соглашений ЕС и Украины о свободной торговле). А консультационная роль превращается в значимую роль при разработке решений (т. е. решений с участием России).
Разумеется, декларация «Нормандской четверки» не имеет обязательной силы. Тем не менее, она отражает взгляды немецкого и французского соавторов, канцлера Ангелы Меркель и президента Франсуа Олланда, которые лично разработали документ вместе с президентом России Владимиром Путиным. Теперь следует ожидать, что правительства Германии и Франции запросят одобрения ЕС на включение России в процесс ассоциации Украины и ЕС, причем с правом голоса.
Такое развитие событий является беспрецедентным с точки зрения процедуры, сути и контекста. С процессуальной стороны, Германия и Франция предрешают политику ЕС вне форума ЕС отдельным соглашением с Россией. По сути, заявленные Россией экономические интересы в Украине сейчас сопоставляются с интересами самой Украины относительно экономической ассоциации с ЕС. С точки зрения контекста, эта франко-германо-российская договоренность представляет собой часть декларации от 12 февраля, которая большей частью посвящена реализации соглашения Минск-2, и, таким образом, связывает два вышеупомянутых процесса. Кажется, что она создана (по крайней мере, частично) как экономический «стимул» для того, чтобы Россия уважала мирное соглашение – опять же, за счет Украины.
У президента Украины Петра Порошенко в Минске не было иного выбора, кроме как подписать декларацию. Молдова и Грузия оказались в более или менее похожих обстоятельствах: затяжные конфликты с Россией (хоть и «замороженные», уже не активные, в отличие от Украины) и соглашения об ассоциации с ЕС, подписанные и ратифицированные на государственном уровне в 2014 году. Теперь Кишинев и Тбилиси могут задуматься о том, не попросят ли их переработать свои соглашения с ЕС, на этот раз с участием России.

Часть третья

Украинское движение «Евромайдан» запустило два противоположных процесса: решительный и однозначный курс Украины в сторону Европы (усилившийся по итогам последовавших за этим президентских и парламентских выборов), а также ответную реакцию России в виде многоплановой войны против Украины и захвата украинских территорий.
Благодаря национальному выбору Украины, Европе достался самый важный геополитический подарок, причем вместе с шансом для Европейского союза на практике реализовать нормативные аспекты своей внешней политики.
Западные страны ЕС еще в апреле 2014 года давали понять, что они предпочли бы вернуть Украину в ту же самую «серую зону», из которой страна надеялась выбраться. В тех обстоятельствах, когда Россия закладывала на востоке Украины лишь первую, пробную основу для дальнейших действий, Европейский союз размышлял на тему отправки туда наблюдательной миссии, но вместо этого решил по настоянию Германии доверить эту миссию Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Это решение поставило Украину на одну планку с Молдовой и Грузией, жертвами неудачных экспериментов в области «коллективной безопасности», осуществленных по договоренностям, достигнутым между Западом и Россией по линии ОБСЕ. По словам посла Украины в ЕС Константина Елисеева, Украина дважды обращалась к ЕС, чтобы инициировать проведение миссии на востоке Украины в рамках Общей политики в области обороны и безопасности (CSDP) — первый раз весной 2014 года, а затем после Минского перемирия, но ЕС не отреагировал (EurActiv, 10 марта).
Учитывая ситуацию с Донецкой и Луганской «народными республиками» (ДНР и ЛНР), Минск-2 по сути дает России право голоса и, потенциально, право вето в ходе конституционных реформ в Украине. В свою очередь, конституционные реформы, устраивающие Москву и ДНР-ЛНР, должны стать предварительным условием для восстановления не столько украинского контроля над границей с Россией, сколько контроля над ней совместно с ДНР и ЛНР, а также объектом дальнейших переговоров. Вывод российских войск с востока Украины также связан с проведением конституционных реформ, устраивающих ДНР и ЛНР (и стоящую за ними Россию). Но это может являться несущественным моментом, поскольку положения Минского соглашения о выводе войск сформулированы таким образом, что они становятся изначально неприменимыми. Более того, БДИПЧ (офис ОБСЕ, занимающийся наблюдением за выборами) получил от соглашения Минск-2 инструкции по подготовке к местным выборам в ДНР и ЛНР, причем с перспективой признания этих выборов действительными.
Проведение выборов с благословения ОБСЕ может стать следующим шагом на пути к легитимации ДНР и ЛНР. Это усилило бы их позиции в переговорах с Киевом по поводу пограничного контроля, «права» ДНР и ЛНР на установление прямых связей с Россией и, в перспективе, по поводу «федерализации» государственного устройства Украины. Их «надлежащим образом избранные» представители могли бы занять места в украинском парламенте в Киеве и сформировать там свой блок.
Эти политические положения (если они будут применены в том виде, в котором сформулированы) могут стреножить Украину на ее европейском пути. В таком случае Россия (наряду с Германией и Францией в составе «нормандской группы») смогла бы выносить вердикты относительно конституционных реформ в Украине. Россия будет стремиться использовать полномочия ДНР и ЛНР для блокирования решения правительства Украины относительно европейской интеграции. Стоит только Киеву исключить такие полномочия, как российская сторона, несомненно, тут же откажется обсуждать следующие шаги в контексте Минского соглашения — особенно по поводу пограничного контроля. А если Киев признает такие полномочия по блокированию решений (что маловероятно, но чисто гипотетически), то тогда напряженные переговоры по поводу пограничного контроля лишь начнутся.
Без надежного пограничного контроля все усилия Украины по выполнению требований, необходимых для введения безвизового режима с Европейским союзом, будут напрасны. Отсутствие контроля на отдельных участках границы может даже поставить под вопрос реализацию соглашения с ЕС о беспошлинной торговле. Между тем, Германия и Франция (в рамках той же «нормандской группы») согласились привлечь Россию к повторным переговорам относительно договора о беспошлинной торговле между ЕС и Украиной.
Россия добилась этого путем хорошо спланированной последовательности военных и дипломатических шагов. В начале второй половины января, нарушив «перемирие» Минск-1, российские отряды и гибридные войска перешли в наступление, захватывая новые куски украинской территории и угрожая подавить сопротивление украинских войск. В конце января российский президент Владимир Путин предложил Германии и Франции (в обход ЕС) условия, которые легли в основу перемирия, известного как Минск-2. В начале февраля при посредничестве участвовавших в переговорах канцлера Германии и президента Франции было достигнуто новое перемирие между Киевом и Москвой. 12 февраля, с подписанием соглашения, известного как Минск-2, было не только узаконено нарушение Россией (ДНР и ЛНР) первых Минских договоренностей, но и впервые было заявлено о политических требованиях, создающих препятствия для Украины на ее пути в Европу. Это было пассивным образом признано на уровне Германии и Франции (предполагаемых гарантов перемирия) и на уровне ЕС (который никогда не был участником переговоров по поводу этого перемирия).
После фиаско с Дебальцево стало понятно, что ЕС исчерпал свои возможности по введению значимых экономических санкций в ответ на нарушение перемирия со стороны России. Тем временем она заметила подобное отсутствие политической воли уже на ноябрьском саммите большой двадцатки в Брисбене. Там западные лидеры так и не сумели отреагировать на «парламентские выборы в ДНР и ЛНР», состоявшиеся двумя неделями ранее в нарушение первых Минских соглашений. По всей видимости, это подтолкнуло Россию к осуществлению январского наступления, а также к тому, чтобы пересечь очередную «красную линию» в Дебальцево уже после заключения договора Минск-2. Повторное отсутствие реакции со стороны Запада ставит под вопрос доверие к заявлениям об очередной «красной линии».

No comment yet, add your voice below!


Add a Comment