Возможное международное признание «выборов», организуемых в Донецкой и Луганской «Народных Республиках» (ДНР/ЛНР) является одной из главнейших инноваций соглашения о перемирии в Украине Минск-2. Это инновация Москвы, которую поддерживают Германия и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Начиная с 1991 года сепаратистские власти Приднестровья, Абхазии, Южной Осетии и Карабаха устраивали многочисленные «выборы». Ни одни из них не были признаны на международном уровне. ОБСЕ и прочие международные организации даже отказывались выступать на них наблюдателями – чтобы не придавать им вообще никакой легитимности. К Молдове, Грузии или Азербайджану никогда не обращались с просьбой признать результаты выборов на сепаратистских территориях. Теперь – в случае с Украиной и в результате войны России с этой страной – все меняется.
Согласно соглашению от 12 февраля (Минск-2), украинские и донецко-луганские вооруженные силы должны сначала отойти на определенное расстояние от разделительной линии. Затем, «в первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством» в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (статья 4). Местные выборы призваны легитимировать власть ДНР и ЛНР на уровне районов и муниципалитетов (Osce.org, 12 февраля).
Параллельно с таким «диалогом» Киев должен вести переговоры с Донецком и Луганском в отношении «децентрализации» Украины в целом и придания «особого статуса» Донецку и Луганску в частности (статья 11). Модальности проведения местных выборов также должны «обсуждаться и согласовываться» Киевом с представителями этих территорий. По результатам достигнутых договоренностей «выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ» (статья 12) (Osce.org, 12 февраля).
Минский дипломатический процесс в известной мере легитимировал ДНР/ЛНР и их поставленные Москвой правительства, но только де-факто. Местные же выборы призваны легитимировать их политически и даже с чисто формальной «демократической» точки зрения. В нынешней ситуации сепаратистские власти не могут не победить на выборах. Предполагается, что Киев согласится – активно или пассивно – с Минским соглашением и дальнейшими процессами, идущими в рамках Контактной группы.
Организуемые Кремлем выборы никак не могут соответствовать стандартам ОБСЕ/БДИПЧ. Москва не позволила этой организации наблюдать за проведением выборов в самой России. Тем не менее, ОБСЕ/БДИПЧ должны подготовить ДНР и ЛНР к проведению выборов, которые могут быть признаны легитимными.
2 ноября 2014 года ДНР и ЛНР провели «парламентские» и «президентские» выборы в нарушение соглашения Минск-1, подписанного 18 сентября 2014 года. Минск-1 предусматривал особый статус для этих территорий в качестве частей Украины, а не «республик» с собственными «парламентами», «президентами» и вооруженными силами. Россия полуофициально признала выборы 2 ноября легитимными, объявив, что «уважает» их результаты. Некоторое количество прокремлевских наблюдателей из Европы объявили выборы демократическими. Ни одна страна мира (кроме России) и ни одна международная организация не признали результат выборов и не согласились с приведенной оценкой.
Наступление российских войск и войск ставленников Москвы в январе и феврале 2015 года, впрочем, привело к заключению соглашения о перемирии Минск-2, которое предусматривает проведение выборов на оккупированных территориях. Путем проведения военных операций российская сторона расширила такие территории за пределы разделительной линии, установленной Минском-1. Проведение местных выборов на этих территориях закрепит военные достижения, причем в нарушение Минска-1 и Минска-2 (российский спецназ захватил Дебальцево за шесть дней до подписания Минска-2).
Политически, местные выборы в ДНР/ЛНР помогли бы легитимации их «парламентов» и «президентов», избранных 2 ноября 2014 года. Несмотря на то, что местные выборы имеют отношения к властям на областном и муниципальном уровнях, проведение подготовленных ОБСЕ выборов и получение одобренных ОБСЕ результатов («с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ») будет говорить о том, что в ДНР/ЛНР все же есть демократия.
Это однозначно укрепит политическое положение «выбранных» 2 ноября лидеров. Хотя власть «президентов» Александра Захарченко и Игоря Плотницкого не будет официально и в полной мере признана, они получат преимущество в переговорном процессе, благодаря признанию выборов в ДНР/ЛНР «демократически легитимными». После этого переговоры могут начаться с участием тех же сепаратистских лидеров, но уже на новых основаниях. Их стремление получить статус «равных» получит в рамках «диалога» с Киевом и Минского процесса усиленную подпитку. Они также смогут получить сильную карту при обсуждении украинской конституционной реформы, в рамках которой ДНР и ЛНР имеют право участвовать согласно Минску-2.
Президент Петр Порошенко почти наверняка помнит аналогичную ситуацию, имевшую место на заре его политической карьеры, когда он возглавлял Совет национальной безопасности и обороны Украины. В 2005 году Москва вынудила тогдашнего президента Украины Виктора Ющенко одобрить российский план «демократизации» Приднестровья. Идея заключалась в том, чтобы провести новые выборы в Верховный Совет Приднестровья под наблюдением ОБСЕ, переименовать Верховный Совет в парламент и перезапустить переговоры между Молдовой и Приднестровьем – в этот раз с участием «легитимированных» приднестровских властей. Не располагающий международным признанием «президент» Приднестровья (в тот момент Игорь Смирнов) благодаря признанным ОБСЕ парламентским выборам получил бы некоторую легитимность. Это укрепило бы положение России и Приднестровья в отношениях с Молдовой. В тот момент предложение было отвергнуто Молдовой и ее западными партнерами. Впрочем, в то время Германия еще не взяла на себя функции всего Европейского Союза в том, что касается урегулирования конфликтов в Восточной Европе.
13 мая ДНР и ЛНР совместно представили свои предложения в отношении модальностей проведения местных выборов Верховной Раде Украины и Минской Контактной группе (Донецкое Агентство Новостей, ЛуганскИнформЦентр, 13 мая).
II
Перемирие, подписанное в Минске 12 февраля 2015 года (Минск-2) открывает дорогу к проведению местных выборов в Донецкой и Луганской «Народных Республиках» (ДНР/ЛНР) и возможному одобрению результатов этих выборов Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). В случае реализации данный сценарий станет беспрецедентным за всю историю вовлечения России в конфликты на бывших советских территориях («замороженные» конфликты). Впервые видимость международной политической легитимности будет обеспечена сепаратистским правительствам, которых вооружает и контролирует Россия.
13 мая ДНР и ЛНР совместно представили свои предложения в отношении модальностей проведения местных выборов Верховной Раде Украины и участникам Минской Контактной группы (Донецкое Агентство Новостей, ЛуганскИнформЦентр, 13 мая).
Помимо названия, предложенный закон не содержит ссылок на «народные республики». Вместо этого он использует термин «отдельные районы Донецкой и Луганской областей» — что соответствует терминологии Минского соглашения. Предложения оформлены в виде законодательной инициативы и названы «Законопроект ДНР/ЛНР об особенностях проведения местных выборов» на соответствующих территориях. Предполагается, что Верховная Рада примет, а президент Петр Порошенко провозгласит этот «закон» (для подписи Порошенко даже оставлено место). Однако, непризнанные ДНР и ЛНР не имеют в Украине права законодательной инициативы (в настоящее время при поддержке России они пытаются получить такое право путем изменения украинской конституции).
Процессом выборов должны управлять временные выборные комиссии, сформированные на местном уровне сепаратистскими властями «согласно стандартам ОБСЕ». Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ «и другие международные организации» (неназванные) должны обеспечить наблюдение за проведением «выборов». Если так и случится, ОБСЕ впервые будет наблюдать и потенциально одобрит проведение выборов сепаратистами, вместо того, чтобы отказаться от осуществления наблюдения, как ОБСЕ неизменно делала до сих пор. Подобный отказ соответствовал бы обычной практике ОБСЕ в части наблюдения за национальными выборами (не местными). Создание исключения для ДНР/ЛНР может быть истолковано как рассмотрение их в качестве потенциальных государств.
Согласно этому «законопроекту», партии и политические блоки не могут выставлять на данных выборах своих кандидатов. Это положение фактически исключит возможность участия в выборах украинских партий. Электоральные комиссии будут регистрировать только независимых кандидатов.
Кандидаты должны проживать на территориях ДНР и ЛНР не менее десяти лет, в т.ч. не менее года непосредственно перед выборами. Требование в отношении проживания призвано дисквалифицировать политиков из бывшей Партии Регионов, бежавших из ДНР/ЛНР на контролируемые Украиной территории. Эта партия и составляющие ее фракции контролировали Донецкую и Луганскую области (Донбасс), пока весной 2014 года к власти не пришли российские ставленники (частично под «антиолигархическими» лозунгами). Наиболее заметные представители прежнего режима Донбасса сейчас находятся в Киеве и связаны с Оппозиционным Блоком в Верховной Раде. В октябре 2014 года Оппозиционный Блок и его кандидаты выиграли выборы в освобожденных частях Донецкой и Луганской областей (в рамках национальных парламентских выборов). Очевидно, ДНР/ЛНР намеревается предотвратить возвращение бывшей номенклатуры на контролируемые сепаратистами территории.
Местные зарегистрированные избиратели, в настоящее время проживающие «за украинской границей», станут голосовать по месту жительства. Это будет значить, что сотни тысяч голосов окажутся отданы на территории России, без какого-либо надзора со стороны украинских или международных наблюдателей.
СМИ, которые «намеренно распространяют непроверенную информацию о ситуации (на этих территориях)» не будут аккредитованы электоральными комиссиями для освещения выборов.
«Законопроект» включает перечень регионов, где состоятся «выборы». Среди них: а) территории, захваченные российскими ставленниками за пределами разделительной линии Минска-1 (такой сдвиг разделительной линии был зафиксирован перемирием Минск-2); б) Дебальцево и близлежащие города, захваченные за пределами разделительной линии Минска-2 (что было негласно признано Германией и Францией в рамках Нормандского форума); в) Пески и Широкино – два ключевых украинских аванпоста, на которые претендует ДНР.
Если такие «выборы» состоятся, победа ДНР и ЛНР выглядит неизбежной. Украина создала ряд правовых средств защиты от последствий этих выборов. Согласно закону, инициированному президентом Порошенко и принятому Верховной Радой 17 марта, никакие выборы на оккупированных территориях не могут считаться легитимными, пока незаконные вооруженные формирования не покинут территорию Украины, и Украина не вернет контроль над своей стороной украинско-российской границы. Более того, выборы не будут считаться легитимными, если они не проведены в соответствии с электоральным законодательством Украины, если в них не будут участвовать украинские партии, и если СМИ не будут иметь полного доступа для информирования избирателей и освещения выборов. Москва и ДНР/ЛНР утверждают, что Украина приняла такой закон «в одностороннем порядке», вместо того, чтобы обсудить его с Донецком и Луганском в духе Минского процесса. Они хотят, чтобы Украина отменила принятый 17 марта закон (Интерфакс, 13 мая).